Netanyahu's justitiële hervorming gaat niet ver genoeg

Israël moet regels voor de procesbevoegdheid opstellen en het onderscheid tussen beleid en recht erkennen.

Door Michael B. Mukasey, WSJ 26.2.23

Demonstranten protesteren bij Israëls Hooggerechtshof in Jeruzalem, 10 februari.FOTO: ATEF SAFADI/

Rechters en procureurs-generaal overal ter wereld - ik heb in beide hoedanigheden gediend in de VS - hebben veel gezag. In elk gezond rechtssysteem is dit gezag onderworpen aan duidelijke, objectieve grenzen. Dat schijnbaar ongebruikelijke principe kan het debat verhelderen dat in Israël woedt over de rechters en de procureur-generaal van het Hooggerechtshof en de voorstellen van premier Benjamin Netanyahu om die autoriteit en de methode voor de selectie van rechters te wijzigen.

In tegenstelling tot de VS heeft Israël geen grondwet om uitspraken van rechtbanken te beperken. Het eist niet dat een partij die een zaak aanhangig maakt, standing heeft - een direct en persoonlijk belang bij de uitkomst van het geschil. In Israël kan iedereen een zaak aanhangig maken, wat de lat hoger legt in het huidige debat. Israëlische rechtbanken erkennen evenmin het onderscheid tussen juridische kwesties, die in de VS door rechtbanken worden opgelost, en beleidskwesties, met inbegrip van militaire tactieken en kabinetsbenoemingen, die in de VS worden overgelaten aan de politieke takken.

Bovendien heeft het Israëlische Hooggerechtshof de bevoegdheid op zich genomen zijn beslissingen te baseren op wat het "redelijk" acht. Het hof heeft zelfs die zwakke norm inconsequent toegepast. In 1999, toen premier Netanyahu probeerde het hoofdkwartier van de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie in Jeruzalem te sluiten, oordeelde het hof dat de stap onredelijk was omdat de parlementsverkiezingen pas over enkele maanden plaatsvonden. Maar vijf dagen voor de parlementsverkiezingen van 2022 steunde het hof de bevoegdheid van de regering van premier Yair Lapid om een overeenkomst te sluiten waarbij delen van wat naar verluidt Israëls territoriale wateren waren, aan Libanon werden afgestaan.

Het gezag van het Hooggerechtshof wordt vaak samen uitgeoefend met dat van de Israëlische procureur-generaal, die een termijn van zes jaar uitzit en geen deel uitmaakt van de verkozen regering. Sinds 2000 is de rol van de procureur-generaal als juridisch adviseur van de regering uitgebreid tot juridische autoriteit over de regering. De Israëlische rechtbanken beschouwen elke richtlijn van de procureur-generaal als juridisch bindend voor de regering. Aanvankelijk bij richtlijn van de procureur-generaal in 2002, en later bij besluit van de regering in 2009, heeft de procureur-generaal de bevoegdheid om de juridische adviseurs binnen elk ministerie en regeringsbureau te controleren. Bovendien kan de procureur-generaal voor de rechter verschijnen om het standpunt van de regering te betwisten en kan hij de regering verbieden particuliere adviseurs in te schakelen om haar beleid te verdedigen. In dergelijke gevallen weigert de eigen advocaat van de regering in feite haar vertegenwoordiging.

Deze verdeling van bevoegdheden kan tot bizarre situaties leiden. Op 2 februari gaf de Israëlische procureur-generaal premier Netanyahu opdracht zijn betrokkenheid te staken bij "initiatieven die betrekking hebben op het rechtssysteem, in het kader van het proces dat 'juridische hervorming' wordt genoemd", hoewel die initiatieven werden ontplooid door de regering waartoe de heer Netanyahu was verkozen. De basis voor deze richtlijn was een besluit van het Hooggerechtshof van mei 2020 dat Netanyahu belangenconflicten moet vermijden in verband met zijn lopende strafproces wegens beschuldigingen van corruptie. Netanyahu ontkent de beschuldigingen, die in ieder geval bekend waren bij de kiezers toen zij hem kozen. De procureur-generaal lijkt doof voor de ironie van het inroepen van niet-wettelijke belangenconflicten om pogingen tot hervorming van haar eigen kantoor tegen te houden.

Na de richtlijn van 2 februari koos het Hooggerechtshof ervoor om een verzoekschrift te behandelen van een groep genaamd de Beweging voor Kwaliteitsregering in Israël, die de heer Netanyahu ongeschikt wil laten verklaren om te regeren op basis van zijn schending van het besluit van mei 2020. De heer Netanyahu moet het verzoekschrift voor 12 maart beantwoorden. Kortom, de procureur-generaal heeft zich beroepen op de bevoegdheid van het Hooggerechtshof om te bepalen wanneer en in welke mate de premier als premier mag functioneren.

Dit buitengewone scenario is des te opmerkelijker omdat de procureur-generaal wordt benoemd door een comité van vijf leden dat voor het merendeel bestaat uit niet-gekozen ambtenaren, zoals een voormalige rechter van het Hooggerechtshof, een hoogleraar rechten en een vertegenwoordiger van de orde van advocaten. De rechters worden gekozen door een commissie van negen personen waarvan de samenstelling - met inbegrip van de minister van Justitie, een andere minister en twee leden van de Knesset - bij wet is voorgeschreven. Het panel omvat drie huidige rechters, die als een blok stemmen, waardoor zij in feite een vetorecht uitoefenen en het hof zich kan beschermen tegen afwijkende standpunten.

De voorstellen van de heer Netanyahu tot hervorming van de rechterlijke macht zouden leiden tot een meer democratische vertegenwoordiging in het benoemingsproces door het aantal leden van de commissie uit te breiden tot 11, waarvan drie leden van de Knesset en drie ministers van de gekozen regering. Het proces zou nog steeds achterblijven bij het Amerikaanse model van zuiver politieke benoemingen - presidentiële voordracht en bevestiging door de Senaat. De heer Netanyahu zou de procureur-generaal ook beperken tot het geven van advies en de regering en elk ministerie toestaan hun eigen juridische standpunt in de rechtbank te bepalen, zo nodig vertegenwoordigd door een andere raadsman dan de procureur-generaal.

De meest controversiële door de regering voorgestelde wijziging zou de Knesset de bevoegdheid geven om een besluit van het Hooggerechtshof terzijde te schuiven, hoewel de voorstanders van deze wijziging hebben gezegd dat zij bereid zijn daarvan af te zien. Critici zeggen dat deze wijziging zowel de rechtsstaat als de democratie zelf in gevaar brengt. Maar gezien de verregaande zelfopgelegde bevoegdheid van het Hof is het soms moeilijk om de huidige toestand als rechtsstaat te bestempelen.

Niet alle door de regering voorgestelde veranderingen zullen waarschijnlijk worden aangenomen. Zelfs als dat wel het geval zou zijn, zou dat betekenen dat een meer democratisch gekozen groep overheidsfunctionarissen de bevoegdheid krijgt om, onder het mom van een juridisch kader, te beslissen over zaken die eigenlijk niet vatbaar zijn voor juridische analyse, maar die in wezen neerkomen op beleidsbeslissingen van de wetgever. Dit zou de actoren veranderen, maar niet de maskerade.

Een echte hervorming zou het onderscheid erkennen tussen juridische kwesties waarover in de rechtbank kan worden beslist en beleidskwesties die naar de politieke arena worden verwezen. Ook zouden alleen partijen met een direct en persoonlijk belang een zaak kunnen aanspannen. Dat zou het debat minder tot een strijd maken over wie de uitkomsten controleert.

De heer Mukasey was van 2007 tot 2009 procureur-generaal van de VS en van 1988 tot 2006 districtsrechter in de VS.

Bron: Netanyahu’s Judicial Reform Doesn’t Go Far Enough – ISRAPUNDIT