Waarom heeft Israël geen grondwet? De oorsprong van het verhaal

JURIDISCHE ZAKEN: Israël had een grondwet moeten hebben. Het stond in resolutie 181 van de Verenigde Naties en in de Onafhankelijkheidsverklaring.

Door MICHAEL STARR - 3 februari 2023

De Israëlische politiek en het maatschappelijk middenveld houden zich bezig met het machtsevenwicht tussen de Knesset en het Hooggerechtshof sinds begin januari een plan voor juridische hervorming werd voorgesteld door minister van Justitie Yariv Levin. De uitdagingen bij het bepalen van de grenzen van Israëls wetgevende en rechterlijke macht zijn echter niet in 2023 begonnen, maar al bij het ontstaan van de staat.

Het constitutionele proces van Israël, dat al gaande is sinds de eerste Knesset werd gevormd, vertelt een verhaal van zoeken naar nuttigheid op het moment en over politieke motieven, evenals pogingen tot compromis en consensus, die toekomstige generaties voor uitdagingen hebben gesteld. Deze uitdagingen weerklinken vandaag in de debatten van de Knessetcomités en in de liederen van protestmarsen.

Waarom heeft Israël geen grondwet?

Israël had een grondwet moeten hebben. Dit werd specifiek bepaald in resolutie 181 van de Verenigde Naties, en in Israëls Onafhankelijkheidsverklaring werd gezegd dat het een democratische grondwet zou opstellen, legt Yaniv Roznai uit, mededirecteur van het Rubinstein Center for Constitutional Challenges van de Reichman Universiteit.

"Dit was het oorspronkelijke plan, en inderdaad vonden in januari 1949 verkiezingen plaats voor een constitutionele vergadering. De constitutionele vergadering kreeg echter, toen ze eenmaal bijeen was, niet alleen de bevoegdheid om de grondwet op te stellen, maar ook om de gewone wetgever te zijn, om gewone wetten uit te vaardigen," zei Roznai. "Omdat dit destijds het democratisch verkozen orgaan was en het over de grondwet begon te debatteren, twijfelde niemand eraan dat het de bevoegdheid heeft om de grondwet uit te vaardigen."

De Knesset weigerde om zijn constitutieve bevoegdheid uit te oefenen om verschillende redenen, zei Dr. Guy Lurie, een onderzoeker bij het Israel Democracy Institute. Eén argument was dat "het grootste deel van het Joodse volk er nog niet is," zei Lurie. "We stellen een grondwet op zonder dat de hele achterban bij deze grondwet betrokken is."

Zoals Prof. Aeyal Gross van de Rechtsfaculteit van de Universiteit van Tel Aviv opmerkte, is Israël gebouwd op de erfenis van het Engelse gewoonterecht en het Britse systeem. Sommigen hadden het gevoel dat een grondwet niet nodig was toen Israël al een democratie was; het Verenigd Koninkrijk had geen geschreven grondwet, dus vroeg men zich af waarom die nodig was voor de ontluikende staat.

Er waren andere, meer praktische redenen.

"Sommige mensen, zoals [de Israëlische stichter David] Ben-Gurion, maakten bezwaar tegen het idee van een grondwet omdat zij vreesden dat als je nu zou moeten gaan zitten en debatteren over alle omstreden kwesties betreffende de aard van de staat, dit grote verdeeldheid onder het volk zou veroorzaken in een tijd waarin de natie verenigd moet zijn tegen verschillende krachten," zei Roznai.

De bezorgdheid over verdeeldheid richtte zich vooral op de religieuze en seculiere kloof, zei Lurie. Religieuze partijen voerden aan dat het Joodse volk al een grondwet heeft, de Tora.

Interne eenheid was nodig in het licht van existentiële externe bedreigingen - Israël werd geboren in de Onafhankelijkheidsoorlog, en had decennialang vele vijanden die uit waren op de vernietiging van de staat.

Lurie zei dat Ben-Gurion vond dat "de regering veel flexibiliteit nodig heeft om deze uitdagingen aan te gaan."

Eugene Kontorovich van de George Mason University Law School merkte op dat politiek eigenbelang ook een grote rol speelde in Ben-Gurions redenering.

"Hij zag geen noodzaak om zijn regering aan banden te leggen," zei Kontorovich. "Vergeet niet dat [Ben-Gurions partij] Mapai 40 jaar lang de macht in handen had." Een grondwet zou zijn eigen macht sterk beperken.

Roznai vatte samen: "Dus daar was het, een mengeling van procedurele en inhoudelijke argumenten; en omdat ze in 1950 geen overeenstemming hadden kunnen bereiken, besloten ze gewoon om niet te beslissen."

Het Harari compromis

In 1950 kwam de Harari-resolutie - naar het parlementslid dat het voorstelde (Progressieve Partij MK Yizhar Harari). Volgens Gross ging het erom "een reeks basiswetten vast te stellen die uiteindelijk tot een grondwet zouden worden samengevoegd."

Het compromis vertraagde de beslissing om een grondwet op te stellen tot wat Lurie beschreef als "een incrementeel langdurig proces".

Van 1958 tot 1992 werden basiswetten ingevoerd, aldus Gross, "die betrekking hadden op de structuur van de regering, zoals de [basiswet:] minister-president, de regering, de Knesset zelf, de president, de begroting, enz.

Er waren echter grote problemen met het proces en de Basiswetten zelf.

"Ze maakten twee fouten. Ten eerste zeiden ze niets over de deadline. Wanneer moeten we dit grondwettelijk proces afronden?" zei Roznai. "En ten tweede hebben ze niet besloten wat de grondwettelijke status, de juridische status, van de basiswetten is totdat dit proces is voltooid."

De basiswetten zijn niet verankerd, en worden aangenomen met hetzelfde proces als reguliere wetgeving, breidde Lurie uit.

"De meeste basiswetten kunnen met een gewone parlementaire meerderheid worden herzien," zei hij.

De constitutionele revolutie

"De grote stap voorwaarts was in het begin van de jaren negentig met de goedkeuring van de twee basiswetten over mensenrechten, Basiswet: Menselijke waardigheid en vrijheid en Basiswet: Freedom of Occupation", aldus Roznai. "En het is cruciaal omdat dit de eerste keer was dat de Knesset daadwerkelijk zijn eigen bevoegdheden beperkte."

De bepalingen van deze wetten houden in dat andere wetgeving er niet mee in strijd kan zijn.

"De volgende belangrijke stap is de gerechtelijke erkenning van de grondwettelijke status van deze twee basiswetten," zei Roznai. "In 1995 in de beroemde zaak Mizrahi Bank oordeelde het Hooggerechtshof dat de Basiswetten inderdaad voortvloeien uit de verbonden grondwetgever, dat zij een grondwettelijke status hebben, dat een gewone wet niet in strijd kan zijn met deze Basiswetten. En als er een dergelijke tegenstrijdigheid is, heeft het Hof de bevoegdheid om dergelijke wetten die in strijd zijn met de basiswetten te vernietigen."

Dit is de bevoegdheid tot rechterlijke toetsing. Roznai noemde andere manieren waarop het Hof zijn macht sinds de jaren tachtig heeft uitgebreid, zoals de mogelijkheid om elke zaak en elk onderwerp rechtstreeks voor het Hof te brengen. Het Hof kreeg ook de bevoegdheid om administratieve besluiten nietig te verklaren als werd vastgesteld dat zij in strijd waren met de "redelijkheidsclausule", dat wil zeggen dat een overheidshandeling buiten het bereik van een redelijke en verantwoordelijke overheid lag. Roznai betoogde echter dat het Hof van nature zeer terughoudend was in het gebruik van deze bevoegdheden, en slechts een klein percentage van de overheidsmaatregelen afkeurde en dan nog voornamelijk in niet-kritieke zaken.

Grondwettelijk proces leidt tot problemen van vandaag

"Wat we nu zien is een deel van het verzet daartegen, omdat veel mensen nu zouden zeggen dat het Hooggerechtshof te actief is geworden," verklaarde Gross. "En [ze zouden zeggen] 'we willen de macht terugbrengen naar het volk in plaats van naar het Hof, dat op een ondemocratische manier uitspraak doet.' Ik ben het niet eens met dit argument, maar dat zou deel uitmaken van het argument."

In de nieuw voorgestelde hervormingen is voorgesteld om het onbruikbaar maken van de "redelijkheid"-clausule wettelijk vast te leggen. De kwestie van de selectie van rechters, die ook in een fragmentarische basiswet is opgenomen, is een andere bepaling. Met de hervormingen wordt beoogd het aantal politici dat in het selectiecomité vertegenwoordigd is, te verhogen tot een meerderheid. De kwestie van de rechterlijke toetsing, die werd ingevoerd toen het ongestuurde constitutionele proces werd voortgezet, is een belangrijk onderdeel van de hervorming. Er werd voorgesteld de bevoegdheid te regelen voor extreme gevallen, waarvoor een unanieme meerderheid van rechters vereist is.

"Het instituut van de Israëlische rechterlijke toetsing, of de bewering van [voormalig president van het Hooggerechtshof Aharon] Barak dat er een grondwet is, was gebouwd op een soort holle fundering, een grote leugen. En wat er nu gebeurt is dat de aard van die juridische uitvinding wordt onthuld, en het bouwwerk begint af te brokkelen," zei Kontorovich.

Terwijl de basiswetten zogenaamd de basis vormden voor de bevoegdheid tot rechterlijke toetsing, "begon het Hof, zodra rechts ontwikkelde basiswetten zoals de wet op de natiestaat werden ingevoerd, te zeggen: wij zijn bevoegd om te toetsen of zelfs een basiswet of een gewijzigde basiswet grondwettelijk is. Hoe komen ze aan die bevoegdheid? Ik dacht dat de basiswetten de hoogste autoriteit waren," zei Kontorovich. "En nu we eindelijk proberen een aantal basiswetten te wijzigen waarbij rechterlijke toetsing nodig is, zegt het Hof: 'Oh, wacht, dat kan niet, maar wacht, de hele zaak was gebaseerd op basiswetten.'"

Volgens Kontorovich is het probleem niet het constitutionele proces zelf, maar de manier waarop het Hof zijn bevoegdheden heeft uitgebreid.

Roznai en Lurie betoogden echter dat het ontbreken van een geformaliseerde schriftelijke grondwet die de relatie tussen de Knesset en de rechterlijke macht vastlegt, een gebrek aan legitimiteit van de relaties tussen de takken creëerde.

"Ik denk dat het hele probleem is dat, omdat we geen vaste grondwet hebben, er een gebrek aan legitimiteit is voor de verschillende takken," zei Roznai. "Elke tak probeert zijn eigen doel na te streven. En juist het feit dat we geen aanvaardbare spelregels hebben is de oorzaak van alle problemen. Als we een goede grondwet hadden met een goede Bill of Rights en rechterlijke toetsing, zou 90% van de problemen verdwenen zijn."

Lurie zei dat "er geen basiswetgeving is, en er is geen bepaling over hoe het Hof de wetgeving moet toetsen. Sommige van de meest fundamentele kwesties die Israël vandaag teisteren in termen van de relatie tussen de rechterlijke macht en de andere takken van de regering zijn nog steeds niet geformuleerd." Hij zei: "Alles ligt nog voor het grijpen, wat betekent dat je de basisstructuur van de rechterlijke macht of de regering nog steeds kunt veranderen met een gewone parlementaire meerderheid, omdat je geen verankerde volledige grondwet hebt."

De uitdagingen van een grondwet in het moderne Israël

Er is veel veranderd sinds de onafhankelijkheid van Israël; veel van de problemen die de invoering van een grondwet toen in de weg stonden, gelden nog steeds - en worden verergerd door nieuwe.

"Zodra de politiek verdeeld raakte en andere partijen verkozen werden, werd het bijna onmogelijk om het eens te worden over de inhoud van de grondwet," zei Kontorovich. Het is dus gemakkelijk om te zeggen dat er in principe een grondwet moet komen, maar in feite is het heel moeilijk om het erover eens te worden."

Gross zei dat de complexe veiligheidskwesties nog steeds zorgen baren over de uitvoering van een grondwet.

Religieuze en seculiere partijen zouden vandaag even terughoudend zijn. Volgens Gross zou een grondwet de macht van het rabbinaat over het huwelijk ter discussie kunnen stellen en de rol van vrouwen in de samenleving kunnen vastleggen. Ook de Wet op de Terugkeer zou moeten worden gewijzigd.

Kontorovich zei ook dat er een gebrek aan vertrouwen is. Rechts is van mening dat de rechterlijke macht een partijdige actor is en dat een grondwet die haar bevoegdheden zou kunnen uitbreiden met wantrouwen zou worden bekeken. Elke roep om een compromis over een grondwet zou met wantrouwen worden bekeken, aangezien rechts van mening is dat het huidige grondwettelijke proces waarbij de bevoegdheden van het hof werden uitgebreid, ogenschijnlijk zonder compromissen is verlopen.

Tot slot merkte Gross op dat er opnieuw sprake is van nut en eigenbelang. Basiswetten kunnen worden gewijzigd, maar een grondwet zou politici beperken, zoals de grondleggers decennia geleden vreesden.

Kontorovich merkte op dat er vele moderne pogingen zijn gedaan, vaak door het maatschappelijk middenveld, om grondwetsontwerpen voor te stellen of het proces opnieuw op gang te brengen, maar dat die allemaal zijn mislukt.

"Ik denk dat oproepen voor een constitutionele conventie een afleidingsmanoeuvre zijn, want dit is geen nieuwe kwestie," zei hij.

Roznai zei dat een grondwet niet het doel hoeft te zijn; wat nodig is, is een basiswet inzake wetgeving om de betrekkingen tussen de verschillende sectoren te regelen.

Zou een grondwet het probleem oplossen? Misschien niet. Gross en Kontorovich merkte op dat zelfs als er een grondwet zou zijn, er nog steeds de kwestie is wie die uitlegt.

"Als Israël een grondwet zou willen hebben die zegt gelijkheid, vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting, alles, dan hangt dat natuurlijk af van wie er rechter is en hoe die het interpreteert," zei Gross.

Verder merkte Gross op dat een grondwet een land niet uitsluit van onmenselijkheid als het document niet wordt nageleefd. Er zijn slechte en goede landen, zowel met als zonder grondwet.

Een rommelige puzzel

"Ik denk dat dat het ideaal zou zijn geweest, dat in plaats van te proberen de rechterlijke onafhankelijkheid van het hof te verminderen, de politieke partijen bij elkaar zouden komen en zouden proberen een consensus te bereiken over wat de grondwet van Israël zou moeten zijn," zei Lurie. "Hoe deze grondwet te voltooien, hoe de hoofdstukken te voltooien die nog ontbreken in Israëls gedeeltelijke grondwet, en dit te doen op een manier die een grondwet zou moeten maken, dat wil zeggen niet via de gewone parlementaire wetgevende processen, maar via een speciaal soort grondwettelijk proces."

In plaats daarvan geven de huidige debatten aan dat Israël waarschijnlijk zal doorgaan met compromissen, vertragingen en persoonlijke belangen, met verschillende basiswetten die elk van deze agenda's onderweg zullen nastreven.

"Het is als een puzzel die nooit eerder een volledig beeld gaf," zei Gross.

Bron: Why doesn't Israel have a constitution? The origins of the story - Israel News - The Jerusalem Post